关于教育优质公平发展的三重思考

新中国自成立之日始,就确立了为人民办教育的宗旨。七十年来,教育上最大的普惠性成就是实现了基本普及九年义务教育。接踵而来的是,人民不只满足于有学上,而且还要上好学。十六大以来,党和政府不仅把“教育公平”列为教育的最核心主题,而且提出了义务教育均衡优质发展的新历史任务。新目标提出至今已有十年左右,实践中有显著成绩,但也面临一系列挑战。今后的发展之路怎么走得更好,尤需“三思”而行。
所谓“三思”有两层含义。一是指“思”的品质之提升,包括反思、深思和精思。二是指必须思考的核心问题主要有三:对优质公平本身的理解;如何推进的战略决策;实施主体与路径的探究。
优质公平指什么
这是一个看似了然,其实尚未深究的问题。从现实来看,一些农村教育的困境与迷茫,城市学校以“北清率”为评价办学成功的标杆等,都是这种不清晰的具体表达。
就教育全局而言,优质公平针对的是,目前我国在地区、城乡、学校之间,教育质量还存在着超底线的两级化差异。“优质”是“公平”的定语:以往对“公平”的要求重在量,现在强调“质”的公平,区别在于对“公平”诉求的层次提高,最终的指向还是“公平”。所以,一切要从对“公平”的理解开始。
差异的存在是公平提出的前提。教育公平的理想式表达是:保障每个人享受教育的平等权利。从差异的角度看,那就是要在承认和尊重差异的基础上,改变不合理的差异,以实现平等。可见,为实现平等,要直面差异,但并非要、也不可能且不应完全取消差异。差异中不合理的,要改变;不可避免的,则要承认,还要尊重;具有特质的差异,则还要充分开发,使差异成为资源,丰富我国基础教育向更高水平发展,为社会整体发展服务。如何认识和处理差异,才是教育公平,乃至优质公平的关键问题。
试以教育的城乡差异分析为例。显然不合理的差异,是指经费投入、教育设施和师资配置,包括经济、政治、社会待遇上的城乡差异。这些构成教育的基本要素之缺失和不平等处理,是影响农村教育发展的条件性因素,是首先必须要改变的方面。无法改变的差异,如农村儿童的性别差异,那只能承认和尊重。教育要改变的是人们对女童教育之必要的认识,在承认和尊重的基础上,解决阻碍农村女童上学可能会产生的实际困难,如当地政府可在小学附设幼托所,可以给支持女童上学的家庭以奖励等等,这已属于细思的问题了。需要关注和开发潜力的差异是农村教育的独特性。在以城市为中心的现代化过程中,农村是属于付出和牺牲为多的部分,处于边缘地位,农村教育也不例外。但在当代中国社会现代化发展中,这种城市和农村的关系与位势差是要改变的重要方面。作为支撑几千年文明古国的中国农村,蕴藏着丰富的历史和传统文化资源,也是国民生存的根基,还是新型生态文明社会建设的主体构成。农村不发展,中国难有真实的发展。但农村的发展不是把农村变为城市的附庸,而是让农村与城市互补、共荣,让农村的天地山川、万千世界恢复自然的生态。同理,农村教育不是城市教育的翻版,而是独具风格和内涵的新农村教育。这需要观念改变,需要思维方式改变,变城市居中的同心圆式思维为互联网式多向互动的创生思维。
不认真地分析、研究差异,教育优质公平就会倾向乌托邦式的拔高,或者以简单扯平差异为目标,良好的愿望和现实会越走越远。
农村基础教育的优质,需要将基本要求化入特殊之中,形成自己的定义,而不是简单搬运城市指标。根本的宗旨是让农村的孩子身心得到健康发展。
如何推进教育优质公平的战略决策
首先要明确的是,现实教育中的不公平,不只是教育自身造成的,它首先是社会现代化建设中内含的问题和社会发展水平造成的问题。
其次,教育领导层必须要建立教育内部立体分层的总结构认识,而不是把教育结构当作中心式平面体,领导居中,只要一声令下就“万马奔腾”。
国家与地区的教育领导部门,属于最高宏观层面的决策主体,其责任是解决宏观决策和全局性保障问题,而不是代替属于中观层面的学校校长,更不可能代替微观层面承担教学、教育责任的主体——教师作决策。三层主体有相关性,但不能相互取代,要不然就会造成上级领导政出无效,反而失去期望、公信,形成不切实执行的习惯。
区分教育三层次的不同主体责任和权限,这是当前教育内部形成活力的必要条件,是优质公平教育的战略决策能否做出和有效的重要前提。仅以已有且已盛行的“教育集团化”为例,若要反思,这一决策是以优质教育资源盘活和扩大效益为旨归的,充满经济学气息。与此相关的是校长和教师按比例定期流动的规定。一时间议论纷纷扬扬,有赞成,有怀疑,也有坚决行动的。因是行政命令,大部分学校还是照办了。近十年的实践确有成功经验,值得研究和总结。但本人以为,根本的问题在于,学校不是工厂企业,不是超市,学校是以育人为宗旨的教育机构,因而需要由根据不同对象的教育和教学活动来完成,需要教师间相互研究、切磋,有历史的学校都有自己的传统与文化,还需传承和发扬。学校的发展主要依靠内生力的增长。频繁调动,对于被调动者本人来说,是一种“异乡人”的角色,对于接受调动者的单位来说,是一种外在力量的介入。究竟利弊如何,值得深入调查研究。目前不少中小学名校的校长,已成万人学生的校长了。
实施主体与路径
推进基础教育优质公平的主体与路径,近十年来已有很多经验和创造。在宏观层次上,主体除教育部门相关领导层外,还有更高层领导在全局意义上的决策,有其他相关领域当百年大计之事那样的参与、合作与支持性决策。政府部门可出台综合性的决策意见,或以立法的方式保障教育优质公平发展的社会条件。
在中观学校层面,以校长为首的学校领导层是学校向优质公平发展的策划与领导者。一方面,学校既要有整体发展的长期策划,又要有分领域、分阶段的规划,规划过程重心下降,成为人人从个体到群体、到学校整体共同思考的自我发展的过程,关键在于提升学校发展内生力。另一方面,学校要打破封闭办学的局面,不仅与社会沟通,也要成为当地社会发展的重要力量,这在农村尤为重要。我在2006年冬,曾随云南师范大学教科院院长到昆明远郊寻甸县六哨乡几所中小学学习考察。该乡中心小学和初级中学,因成功引进云南师大生物系马铃薯高产品种而引起乡政府的重视与支持。这一品种在乡内推广,给农民和政府带来了经济效益。学校条件有了改善,办起了小阅览室,供村民、家长使用,在乡里的地位有了改变。此外,学校还要加强校际联系,相互学习,共同研究。集团化办学用行政手段改变学校封闭状态,问题出在一个法人校长要管多所学校,但若用校际、区际研究共生体的方式,独立办学,进行贴地式的合作交流、共同研究,一起成长,这一路径则会让各学校主体承担起自我且合作发展的责任,而不是他人命令的执行者。在微观层面,教师发展是教育、教学日常工作能否实现优质的根本。政府各级领导在教师发展方面,没有少拨钱款,主要是用于各种各样的培训。为提高农村教师队伍的质量和年轻化水平,还专设了特岗教师,给予多种优惠,但长期留人的目的实现起来依旧困难重重。政府还用大量拨款,支持农村教育提高信息化水平,自然也起到了积极作用。但教育说到底是通过人、为了人、实现人成长的事业,教师教的多重、核心作用,是信息技术难以代替的。因此,在教师发展上的路径改变,本人的体会是必须重心下降,要探索教师培训不离土,不只是练说、练赛,而是做好教师日常实践的研究和日积月累的变革:深耕课堂教学,深变班级建设,让师生真正在自己的日常教育实践中主动成长,最终成为自我主动、自觉发展的主体。
也许,还能讲出许多路径和不同主体,但不管哪一条,都应坚持的信念是:让责任主体在做成事的同时,促进自身的发展和成长。没有教育中生命主体的真实、主动发展,就不会结出优质公平教育的丰硕之果。二十多年的“新基础教育”研究实践,使我有勇气坚信这一点。
链接 教育公平中的硬举措和硬支撑
学生资助是推进教育公平的硬举措。目前我国在学前教育阶段,按照“地方先行、中央补助”原则,各地因地制宜完善了学前教育资助政策。在义务教育阶段,全面免除城乡义务教育阶段学生学杂费、免费提供教科书,对家庭经济困难寄宿生提供生活补助,实施营养改善计划。在普通高中教育阶段,建立了国家助学金制度,实施了建档立卡等家庭经济困难学生免学杂费等政策。在中等职业教育阶段,建立了国家助学金制度,实施了国家免学费等政策,目前除特殊专业等因素外94%的中职学生已经享受免学费政策。在本专科生教育阶段,建立了国家奖助学金、国家助学贷款、勤工助学、困难补助、学费减免、学费补偿贷款代偿、新生入学资助、“绿色通道”等多元化资助政策体系。在研究生教育阶段,实施了国家奖助学金、国家助学贷款、“三助”岗位津贴等政策。通过以上努力,我国已经建立起从学前教育至研究生教育、具有中国特色的学生资助政策体系,实现了各个教育阶段全覆盖、公办民办学校全覆盖、家庭经济困难学生全覆盖等“三个全覆盖”。随着综合国力的增强,我国不断扩大资助范围,扩展资助领域,提高资助标准。党的十八大以来,全国共资助学生6.2亿人次,资助总金额累计突破1万亿元,成为一项重大、重要的民生支出,成为一项得民心、暖人心的民生工程,基本实现了“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的工作目标,这是以教育公平促进社会公平的重大举措,是我国社会主义制度优越性的切实体现。
增加投入是推进教育公平的硬支撑。2012年以来,财政性教育经费占国内生产总值比重连续7年保持在4%以上,体现了中央优先保障教育发展的坚定决心和意志。2018年,全国教育经费总投入为46135亿元。其中,国家财政性教育经费36990亿元,占国内生产总值比例4.11%.全国超过2/3省份建立了各级各类教育生均拨款标准和公用经费基准定额标准,各级各类生均教育支出逐年提高。2018年,全国幼儿园、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校生均教育经费总支出分别达到10648元、12733元、18481元、20441元、19742元和36294元。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育的转移支付力度,为缩小差距提供经费保障。注重专项工程投入,以“全面改薄”工程为例,五年来,中央财政共投入专项补助资金1699亿元,带动地方投入3727亿元,合计投入5426亿元,是新中国成立以来义务教育史上单项投资最大的工程,农村义务教育学校特别是贫困地区农村学校办学条件焕然一新,为让人民群众享有公平而有质量的教育奠定了物质基础。
作者:叶澜

新华网北京3月2日电(记者 吴晶)
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出,国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例2012年达到4%。为实现这一目标,从中央到地方出台一系列加大财政教育投入的政策措施,财政教育投入持续大幅增长。如何合理安排、有效使用新增财政教育经费,发挥资金的最大效益?记者就此采访了教育部有关负责人。澳门新葡亰娱乐场,提高标准“保基本”问:财政新增教育经费的保障重点有哪些?答:财政新增教育经费主要用于薄弱环节和关键领域,首先是“保基本”。一是提高义务教育保障水平,提高免费教科书补助标准以及中、西部和高寒地区校舍建设改造补助标准。二是实施中小学校舍安全工程,使13.6万所学校、约3.5亿平方米的校舍达到抗震设防标准和综合防灾要求。三是在提高部属高校生均基本拨款定额的同时,中央财政安排奖补资金,推动地方实现普通本科高校生均拨款水平不低于1.2万元的目标。关注民生“补短板”问:近几年各地兴建幼儿园,受到群众好评,类似的加强教育薄弱环节的项目还有哪些?答:我们关注民生需求,着重用新增教育经费“补短板”。一是用中央财政带动地方财政,全国新建、改扩建幼儿园4万多所,新增在园幼儿560多万人,学前三年毛入园率达到62.3%。二是实施中西部农村初中校舍改造工程,满足了150多万新增学生的就学需求和200多万新增寄宿生的寄宿需求。实施农村义务教育薄弱学校改造计划,改善义务教育学校办学条件。三是启动普通高中改造计划试点,共支持中西部680个县改扩建499所学校。四是加强职业教育基础能力建设。五是在基本消除中央高校债务风险的同时,下达专项奖补资金,支持地方化解高校债务风险,提升财务风险防范能力。六是开展中西部高校提升综合实力工作,在没有教育部直属高校的中西部省份,重点支持建设一所地方高水平大学。七是支持中西部地区新建、改扩建特殊教育学校近2000所。完善体系“促公平”问:教育公平是社会公平的基础。在国家资助政策方面取得哪些新进展?答:目前,我国已建立起覆盖从学前教育到研究生教育完整的家庭经济困难学生资助政策体系。一是学前教育建立资助制度。按照“地方先行、中央奖补”的原则,一些省份已启动了学前教育资助工作。中央财政安排奖补资金,重点支持24个省份开展学前教育资助工作。二是从2011年秋季学期起,实施农村义务教育学生营养改善计划,在集中连片特殊困难地区启动国家试点工作,按照每生每天3元的标准为约2600万农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助,所需资金全部由中央财政承担。目前,国家试点覆盖中西部22个省份699个县的9.6万所学校,地方试点覆盖15个省份481个县、3.5万所学校。三是将中职免学费政策范围覆盖到所有农村学生,惠及1200多万学生。四是普通高中阶段和高等教育阶段国家资助政策实现无缝衔接。从2012年秋季学期开始,设立高校新生入学资助项目,一次性补助中西部地区家庭经济困难新生交通费及入学后短期生活费。五是研究生教育完善了奖助政策体系。从2012年秋季学期起,设立研究生国家奖学金。同时,还将设立研究生国家助学金和学业奖学金。抓住关键“提质量”问:教师队伍是教育发展的关键,对此教育经费投入如何安排?答:近年来,我们在教师培养培训上下大力气,抓住关键,提升质量。一是将特岗教师补助范围扩大到国家集中连片特困地区,年人均补助标准提高到西部2.7万元、中部2.4万元。二是在5个省10个县试点实施学前教育“巡回支教试点”项目。三是继续实施“国家级教师培训计划”,并将幼师培训纳入其中。四是继续实施师范生免费教育,进一步提高政策吸引力。五是实施职业院校专业骨干教师培训等项目。此外,为推动高等教育内涵发展,我们继“211工程”、“985工程”之后,启动实施了“2011计划”,提升高等学校协同创新能力。安排中央高校基本科研业务费、捐赠收入财政配比资金、改善基本办学条件专项资金等,改善高校教学、科研条件,促进内涵式发展。教育投入“显实效”问:教育经费投入的使用效果如何?答:近年来教育经费的使用实效比较明显,主要体现在四个方面:一是免费项目更多。全国1.3亿农村义务教育阶段学生和约2800万城市义务教育阶段学生免除了学杂费,1.3亿农村义务教育阶段学生和约2200万城市义务教育阶段学生免除了教科书费,3000多万农村寄宿制学生免除了住宿费。中等职业教育免学费范围扩大到所有农村学生,惠及约1200万农村学生。二是校舍更加安全。全国中小学校舍安全工程对各地中小学校舍“摸家底”,对其中存在安全隐患的校舍,全部纳入三年规划进行改造。3亿多平方米存在安全隐患的校舍,经过加固改造或新建重建达到国家安全标准。三是困难学生上学更有保障。我国建立健全了从学前教育到研究生教育的学生资助政策体系,资助范围不断扩大,资助标准不断提高,基本实现了“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的承诺,促进了教育公平。四是学校运转水平和质量更高。近几年,各级教育生均公共财政预算公用经费每年的增幅都很高。2012年全国各级各类学校专任教师数为1441万人,比上年增加26万人。高校科研条件和研究实力进一步增强。好钢用在“刀刃上”问:教育需求旺盛,而教育经费有限,怎么办?答:有限的教育经费必须用在“刀刃”上,今后要继续坚持“四个倾斜”:一是优先用于教育教学,保障教师待遇,落实各级各类教育生均财政拨款,探索建立中小学校舍建设长效机制,为各级各类学校正常运转提供保障。二是继续加强薄弱环节,着力扩大普惠性学前教育资源,完善城乡义务教育经费保障机制,加大农村薄弱学校改造力度,大力支持集中连片特困地区普通高中建设,加强民族地区中小学和幼儿园双语教师培养培训,鼓励和支持大力发展民办教育。三是大力促进教育公平,全面落实从学前到研究生各个教育阶段的学生资助政策体系,加大对进城务工人员子女平等接受教育的扶持力度,加大特殊教育投入力度。四是全力支持改革创新,全面提高教师素质,提高职教人才培养质量,促进高等教育内涵式发展,推动加快教育信息化进程。精打细算过日子问:2013年加强教育经费监管的主要措施有哪些?答:相较于我们的受教育人口规模和现实发展需求,教育经费将在很长一段时期内相对短缺,必须精打细算过日子。我们已明确把2013年确定为“教育经费管理年”。一是建立和完善制度体系,落实好已颁布的《高等学校财务制度》《中小学校财务制度》等规章制度。二是加强和落实监管体系。建立对重大项目资金的全过程监督检查机制。落实直属高校财务巡视制度。加强教育内部审计。充分发挥有关部门的监督作用。三是加大信息公开力度,完善教育经费统计公告制度。推动高校财务信息全面公开。四是加强专业化建设,全面提升经费管理水平。加快推进直属高校总会计师公开选拔和委派工作。推动各级各类学校配备合格财会机构和人员。(新华网2013-3-2)**

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